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生態環境部近日印發《2021、2022年度全國碳排放權交易配額總量設定與分配實施方案（發電行業）》（以下簡稱《配額方案》）。
據生態環境部應對氣候變化司相關負責人介紹，相比于第一個履約周期配額分配方案，2021、2022年度配額分配方法在整體上保持了政策的延續性和穩定性，同時結合黨的二十大新精神新形勢新任務和行業技術進步等實際情況作出調整優化，在配額管理的年度劃分、平衡值、基準值、修正系數等方面作出了優化，概括起來為“五個更加”。
一是實行配額年度管理，日常管理更加精細。為更好與我國碳排放管理的年度目標銜接，推動配額預分配、核定、清繳等環節按自然年常態化管理，區別于2019和2020年采用相同的配額分配基準值、兩年合并履約的做法，2021、2022年度采用了不同的配額分配基準值。基于上年實際排放情況確定第二年基準值，使基準值更加符合行業實際情況，體現了發電行業能效逐年提升和單位產出碳排放逐年下降的趨勢。2021、2022年度分別發放配額、開展履約，特別是在實施履約豁免機制統計配額缺口率時，改為分年度計算。
二是首次引入平衡值，信息發布更加透明。全國碳市場2019—2020年度的建設運行有力促進了企業碳排放管理意識和能力水平提高，2020年實測燃煤元素碳含量機組占比大幅提高，導致行業總體碳排放強度計算結果比基準值測算時依據的企業排放數據偏低10%左右，使得2021、2022年基準值在數值上與2019—2020年相比存在較大差異。為便于社會各界更好理解，《配額方案》引入了平衡值。平衡值是各類機組供電、供熱碳排放配額量與其經核查排放量（應清繳配額量）平衡時對應的碳排放強度值，是制定供電、供熱基準值的重要參考依據。
三是優化配額分配基準值設置，政策導向更加明確。《配額方案》以2021年各類機組平衡值為基礎，按照配額總體平衡、行業企業可承受、鼓勵先進、懲罰落后的原則，充分考慮發電行業技術進步，在第一個履約周期基準值的基礎上，對各類機組的供電、供熱碳排放基準值進行了優化調整，使2021、2022年度基準值能夠真實反映行業碳排放實際水平，總體上體現了激勵高效清潔機組、約束低效機組的政策導向，與當前碳排放管理的要求相符。
四是調整機組負荷（出力）系數修正系數適用范圍，民生保障政策更加突出。與2019—2020年僅在常規燃煤發電機組配額分配時采用負荷（出力）系數修正系數不同，為體現全國碳市場對高效供熱生產的支持，2021、2022年在常規燃煤熱電聯產機組配額分配時，也采用負荷（出力）系數修正系數，對熱電聯產機組低負荷運行給予配額補償，體現“保供熱、保民生”的政策導向。
五是減輕基層和企業負擔，惠企措施更加豐富。通過簡化規則，提升信息化水平，減輕基層負擔。在預分配環節，以2021年該機組經核查排放量的70%作為2021、2022年度各機組預分配配額量，簡化了預分配配額的計算方法，便于操作，有利于提升工作效率。通過履約缺口率上限豁免政策、燃氣機組豁免機制和可預支2023年度配額的靈活機制等減輕企業負擔。改進配額發放工作流程，依托信息平臺開展配額審核與發放，實現智能化配額管理，確保數據的準確性和計算方法的一致性，提高工作效率和質量。
生態環境部應對氣候變化司相關負責人指出，碳排放配額是重點排放單位擁有的發電機組相應的二氧化碳排放限額，2021、2022年度配額實行免費分配，采用基準法核算機組配額量，計算公式如下：機組配額量=供電基準值×機組供電量×修正系數+供熱基準值×機組供熱量。
基準值反映行業平均碳排放強度，按照配額總量總體平衡的原則確定，即行業配額發放總量與應清繳配額總量基本相等、不額外增加行業負擔。2022年6月，生態環境部已完成2021年度電力行業碳排放數據核查工作。2021年基準值是根據2021年實際碳排放數據測算得出，準確性較高，2022年基準值是在2021年數據基礎上，對標碳達峰碳中和目標，基于近年來火電行業能耗強度和碳排放強度年均下降率反復測算得出。
為鼓勵機組承擔民生供熱、參與電力調峰和提高能效等，在機組配額量計算時引入了三個修正系數，包括負荷（出力）系數修正系數、供熱量修正系數、冷卻方式修正系數。
其中，負荷（出力）系數修正系數的設置是為了鼓勵火電機組參與電網調峰和保障可再生能源上網，彌補其降低負荷以及頻繁啟停的效率損失。火電機組負荷率越低，機組單位產出能耗也越高。該系數的設定依據為《常規燃煤發電機組單位產品能源消耗限額》（GB21258-2017）及《熱電聯產單位產品能源消耗限額》（GB35574-2017），上述兩項國標通過大量機組統計數據得出機組負荷率與單位產品能耗之間的數量關系。
供熱量修正系數的設置是為了滿足鼓勵燃煤熱電聯產增加供熱量、替代燃煤小鍋爐和散煤的實際需要。按照我國目前“以熱定電”的熱電分攤方式，對于熱電聯產機組，隨著供熱量的增加，機組整體效率提升，供電碳排放強度降低。供熱量修正系數為基于大量實測樣本統計擬合得出，根據燃煤、燃氣兩類機組在不同供熱比情況下供電碳排放強度的變化曲線，得出兩類機組的供熱量修正系數分別為(1-0.22×供熱比)和(1-0.6×供熱比)。
冷卻方式修正系數的設置是為了對缺水地區使用空冷的機組進行鼓勵。該系數考慮了因冷卻環節工藝不同造成的單位產品能耗差別，區分水冷和空冷燃煤機組，并通過不同賦值修正兩類機組的配額量（水冷機組的冷卻方式修正系數取1，空冷機組取1.05），與《常規燃煤發電機組單位產品能源消耗限額》（GB21258-2017）及《熱電聯產單位產品能源消耗限額》（GB35574-2017）提出的冷卻方式修正系數保持一致。
生態環境部應對氣候變化司相關負責人表示，考慮到2021、2022年疫情影響及能源保供壓力，為有效緩解發電行業履約負擔，《配額方案》延續了上一個履約周期對燃氣機組和配額缺口較大企業實施履約豁免機制，新增靈活履約機制及個性化紓困機制。
一是延續在核定配額環節控制配額缺口較大企業和燃氣機組的配額缺口，采取清繳配額豁免的方式，當重點排放單位核定的年度配額量小于經核查排放量的80%時，其應發放配額量等于年度經核查排放量的80%。據測算，該項政策2021年度將減輕306家企業負擔。
二是考慮到2021、2022年企業受疫情、能源保供等多種因素影響面臨較大經營壓力，增加可預支2023年度配額的靈活機制，緩解配額履約給重點排放單位帶來的壓力。對配額缺口率在10%以上（含）的重點排放單位，確因經營困難無法通過購買配額按時完成履約的，可從2023年度預分配配額中預支部分配額完成履約，預支量不超過配額缺口量的50%。
三是為科學、精準、有效地減輕重點排放單位的履約負擔，對承擔重大民生保障任務的重點排放單位，在執行履約豁免機制和靈活機制后仍難以完成履約的，生態環境部統籌研究個性化紓困方案。
對于目前采用的“事后分配”方式，生態環境部應對氣候變化司相關負責人表示，《配額方案》編制遵循堅持服務大局和穩中求進的原則，方案測算需要建立在準確可靠的數據基礎上，對數據精度要求較高，配額分配的總體要求是供需平衡，盡可能將盈缺率控制在預定目標范圍之內。2021和2022年全國碳市場處于發展初期，碳排放核算核查水平以及數據質量監管能力還有待提升，特別是由于實測燃煤元素碳含量的機組比例變化較大，碳排放數據存在一定不確定性。而采用“事前分配”，需要對碳排放數據進行精準預估，要建立在高質量碳排放數據和科學準確的分析預測等工作基礎上。
為穩妥起見，生態環境部采用“事后分配”的方式，延續第一個履約周期做法，更好的保證配額分配總量符合預期目標，既不會因為分配總量收縮過緊造成行業減排負擔過重，也不會因分配總量過于寬松導致碳市場無法更好地發揮促進減排的作用。由于第一個履約周期已經釋放政策信號，企業對碳排放基準值下降也有所預期，因此“事后分配”并不會影響全國碳市場作為控制溫室氣體排放政策工具發揮作用。此外，目前大部分地方試點碳市場也采用配額“事后分配”，實踐表明現階段采取“事后分配”的方式能夠更加精準把控配額分配總量和行業總體減排力度。
下一步，隨著全國碳市場數據質量制度不斷完善，管理水平逐步提升，數據獲取時效性和準確度提高，生態環境部將積極研究如何由“事后分配”逐步調整為“事中分配”或“事前分配”的具體方案，盡可能提早向市場主體明確預期。
